פסק-דין בתיק עת"מ 18649-04-10

העתירה

1.         העותרים - אשר נכשלו בבחינת ההסמכה הממשלתית באופטומטריה - מלינים בעתירה דנן על פגיעה במימוש הזכות, המוקנית להם על-פי דין, להגיש ערר על תוצאות הבחינה. העתירה מופנית נגד החלטתו של משיב 2, מנהל האגף לרישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות, שלא לאפשר לעותרים לעיין בטופס הבחינה שנערכה במועד ספטמבר 2009 (להלן - הבחינה), ולקבל פירוט על הטעויות שנפלו במבחניהם.

בגדרה של עתירה זו מבקשים העותרים, כי בית-המשפט יורה למשיבים להעביר לידיהם עותק מהבחינה, וכן פירוט מלא ומדויק של הטעויות שנפלו בכל אחד ממבחניהם, לרבות הנימוקים והאסמכתאות מחומר הלימוד, בגינם נפסלו התשובות שמסרו העותרים. עוד מבקשים העותרים, כי יימסרו לעיונם, כל הנחייה, תקנון או נוהל, המסדירים את אופן עריכת הבחינה ובדיקתה, לרבות הליך הערר. בנוסף מבקשים העותרים, כי יותר להם להגיש ערר על תוצאות הבחינה האמורה בפרק זמן סביר לאחר שיתקבלו בידיהם הנתונים המבוקשים.

2.         העתירה דנן הוגשה על-ידי שישים עותרים, ביום 15.4.10, כחודשיים לאחר פנייתם האחרונה למשיבים בעניין הבחינה. בדיון מוקדם בעתירה, שהתקיים ביום 9.6.10, נתחוור כי נקבע מועד נוסף לבחינות ההסמכה באופטומטריה - 11.7.10. על-רקע זה הוחלט, על-פי הסכמת הצדדים, להמתין לתוצאות הבחינה הנוספת, והדיון בעתירה נדחה לסוף חודש אוקטובר 2010. הואיל ושנים-עשר מהעותרים עברו את הבחינה הנוספת, והיות שבסופו של יום גם עברו שמונה עותרים נוספים את הבחינה המקורית בעקבות החלטתה של ועדת ערר, נותרה העתירה רלבנטית אך לעניינם של ארבעים עותרים. עם זאת, עשרים העותרים שעברו את בחינת ההסמכה לא ביקשו את מחיקתם מרשימת העותרים.  

המסגרת המשפטית בעניין בחינות ההסמכה באופטומטריה

3.         חוק העיסוק באופטומטריה, תשנ"א-1991 (להלן - חוק העיסוק באופטומטריה או החוק), מסדיר את העיסוק במקצוע האופטומטריה בישראל, ובכלל זה את הליכי ההסמכה של האופטומטראים. סעיף 2(א) לחוק קובע, כי רישיון לעסוק באופטומטריה יינתן ל"בעל הכשרה מקצועית באופטומטריה"; וסעיף 2(ב) לחוק מורה, כי בעל הכשרה מקצועית באופטומטריה יחשב, מי שהוא בעל השכלה באופטומטריה, סיים התמחות שנקבעה בתקנות, וכן "עמד בהצלחה בבחינות ממשלתיות שנקבעו בתקנות". בהתאם, תקנות העיסוק באופטומטריה (בחינות רישוי) התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות האופטומטריה), מסדירות את כל הקשור בבחינות הרישוי בתחום זה, וקובעות, בין-השאר, את מתכונת הבחינה - הכוללת בחינה בכתב ובחינה מעשית, וכן את הנושאים הבאים בגדרה. על-פי תקנות 6 ו-7, הגורם האמון על כתיבת הבחינה ובדיקתה הנו ועדת הבחינות, המורכבת משני רופאים מומחים ברפואת עיניים, שני אופטומטראים וכן נציג המנהל הכללי של משרד הבריאות (להלן - ועדת הבחינות). תקנה 12 מורה, כי תוצאת הבחינה, תצוין במילים "עובר" או "נכשל" בלבד. כמו-כן, קובעת תקנה 15(א), כי נבחן שנכשל בבחינה, רשאי לערור על החלטתה של ועדת הבחינות לפני המנהל הכללי של משרד הבריאות, בתוך שלושים ימים מיום קבלת ההודעה בדבר תוצאות הבחינה. תקנה 15(ב) מוסיפה ומורה, כי "המנהל יעביר ערר שקיבל, כאמור, סמוך לקבלתו, לוועדת ערר שמינה לצורך זה, והוועדה תחליט בערר תוך שלושים ימים מיום מינויה; החלטת ועדת הערר תהא סופית".

4.         הבחינה בכתב להסמכת אופטומטראים ערוכה כשאלון רב-ברירה (המכונה גם "מבחן אמריקאי"), ובו מתבקשים הנבחנים לסמן, עבור כל שאלה, את התשובה הנכונה ביותר מבין מספר תשובות אפשריות, ביחס לנתונים המוצגים לפניהם. לאחר-מכן, נסרקות הבחינות בקורא אופטי, והנתונים הסרוקים מועברים לעיבוד סטטיסטי באוניברסיטת תל-אביב. הפילוח הסטטיסטי של תוצאות הבחינה, כמו גם "דפי הסתייגויות" שממלאים הנבחנים במהלך הבחינה, מועברים לחברי ועדת הבחינות, ואלו עשויים לבטל שאלות, או להגדיר תשובות נוספות כנכונות לחלק מהן, אם הם רואים לנכון לעשות כן לאור הנתונים שלפניהם. בהתאם לכך, נקבע ציונו של כל נבחן, ובאם קיבל ניקוד של 60 ומעלה - זכאי הוא לציון "עובר".

הרקע העובדתי

5.         שישים העותרים הנם בוגרי תואר ראשון באופטומטריה ממכללת פנסילבניה לאופטומטריה, שבפנסילבניה בארצות-הברית, אשר השלימו את לימודיהם בשנת 2008. הם ניגשו לבחינת ההסמכה במועד ספטמבר 2009, אך נכשלו בה. בבחינה, שהתקיימה ביום 13.9.09, ואשר הייתה כאמור במתכונת של שאלון רב-ברירה, נכללו 150 שאלות. מתוך כמאתיים נבחנים רק כ-15% עברו את הבחינה וזכו לציון "עובר", והיתר - וביניהם העותרים - נכשלו.

6.         כחודשיים לאחר הבחינה, קיבל כל אחד מהעותרים הודעה מטעם משיב 2 בדבר התוצאות כאמור, ובה אף אוזכרה זכותו להגיש תוך שלושים יום "ערעור על הכישלון בבחינה". בסמוך לכך, פנו העותרים למשיב 2 בשישים מכתבים שונים, ובהם ביקשו לדעת מהם הציונים המדויקים שקיבלו בבחינה; ואף דרשו כי יותר להם לעיין בגיליון הבחינה, וכי הבחינה תימסר לבדיקה נוספת, על-ידי גוף אובייקטיבי. פניות אלו לא זכו למענה מצד משיב 2. העותרים אף פנו בשני מכתבים נוספים, ביום 10.12.109 וביום 11.1.10, באמצעות בא-כוחם, שבהם חזרו על הדרישות האמורות; ובנוסף ביקשו לקבל לידיהם עותק מהנוהל המסדיר את הליך הערעור על ציוני הבחינות - זאת על-מנת שיוכלו לנסח כראוי את ערעוריהם.

7.         בתשובתו מיום 12.1.10 ציין משיב 2, כי הנבחנים אינם זכאים לעיין בשאלון הבחינה, אולם למכתבו צירף את תוצאות הבדיקה החוזרת שנערכה לבחינותיהם של העותרים, ובהן פורטו הציונים בכל אחד מחלקי הבחינה, וכן הציון הסופי והמשוקלל. כמו-כן, ציין משיב 2 במכתבו, כי ד"ר לב, המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, החליט להקים ועדות אשר תבדוקנה מחדש את הבחינה הנדונה, ולאחר שתסתיים הבדיקה יעודכנו העותרים בתוצאותיה. לאור זאת, פנה ב"כ העותרים ביום 23.2.10 בבקשה נוספת למשיב 2, לקבל לידיו את המסמכים והפרטים שטרם נמסרו במכתבו האחרון, ובכללם - עותק מגיליון הבחינה; רשימת השאלות בהן שגו העותרים; הנימוקים לפסילת התשובות השגויות; והנוהל המסדיר את הליכי הבחינה והערעור על תוצאותיה. משנקפו חודשיים והפנייה לא זכתה למענה, הגישו העותרים את העתירה. 

8.         ביני לביני, מינה מנכ"ל משרד הבריאות ועדת ערר לשם בדיקה חוזרת ויסודית של כלל השאלות בבחינה (להלן - ועדת הערר), זאת נוכח שיעור הנכשלים הגבוה במיוחד בבחינה זו. ועדת הערר כללה שלושה חברים: רופא עיניים בכיר - פרופ' מרין, ושני אופטומטראים - מר בן מנחם ומר תורג'מן. בכוונת מכוון לא נכלל בוועדת הערר נציג של ועדת הבחינות; זאת, על-מנת שלא תשמענה כלל טענות בדבר מתכונת הבחינה הנוכחית, אשר ככל הנראה הייתה שונה מקודמותיה, ובכדי שהדיון כולו יתמקד אך בתוצאות הבחינה ובהישגיהם של הנבחנים. בתום הליכי הבדיקה, קיבל משרד הבריאות (משיב 1) את המלצות ועדת הערר במלואן, ולפיהן הוחלט לפסול 43% מן השאלות, ובכלל זה לשנות חלק ניכר מהן - כך שתוכרנה יותר מתשובה אחת נכונה עבורן. יודגש, כי פרט לבחינתה של ועדת הערר, נשלחה הבחינה גם לבדיקה על-ידי אופטומטראי נוסף, בלתי-תלוי בוועדה, ד"ר קוזלו, ומסקנותיו תאמו את ממצאיה של ועדת הערר.

9.         בהתאם ליישום המסקנות כאמור, התברר כי 36% נבחנים נוספים עברו את הבחינה בהצלחה, כך ששיעור הנבחנים שעבר את הבחינה נסק ל-51%. בין הנבחנים שציונם הומר ל"עובר", היו גם שמונה מהעותרים. כמו-כן, החליט משרד הבריאות, בעקבות ממצאי ועדת הערר, כי שניים מחברי ועדת הבחינות יוחלפו; כי תוקם ועדת ערר קבועה לבדיקת הבחינות מעתה ואילך; וכי יתקיים מועד נוסף לבחינה בחודש יולי 2010, שתיערך בכפוף למסקנותיה של ועדת הערר (להלן - הבחינה השנייה). בחינה זו התקיימה לאחר הדיון המקדמי בעתירה, ומבין שלושים ושניים הנבחנים שצלחו את הבחינה השנייה (28% מכלל הניגשים) נמצאו גם שנים-עשר מהעותרים. משכך, במועד הדיון בעתירה, עשרים מהעותרים כבר זכו לציון "עובר" - מי בבחינה השנייה, ומי בבחינה שנערכה בחודש ספטמבר 2009, לאחר שציונו תוקן לאור מסקנות ועדת הערר.

יוער, כי חרף התמורות שחלו לאחר הגשת העתירה לגבי עשרים מהעותרים, בחרו העותרים שלא לתקן את כתב-העתירה, בין על-ידי שינוי רשימת העותרים, ובין בבקשה לשינוי או צמצום הסעדים המבוקשים בעניינם של עשרים העותרים הנ"ל.

עיקר טיעוני הצדדים

10.     טענתם העיקרית של העותרים הנה, כי התנהלות המשיבים פוגעת חמורות בזכות הערעור המוקנית להם מכוח התקנות כאמור, אשר זכתה לחשיבות רבה ולמעמד רם בפסיקה. העותרים טוענים, כי זכות הערעור כוללת בחובה גם את הזכות לקבלת החלטה מנומקת ולעיון בתשובות הנכונות, וזאת על-מנת שיוכלו להבין במה שגו בתשובותיהם, ובכדי לאפשר להם לגבש עמדה כבסיס להגשת ערעור, שאלמלא כן - מתעקרת זכות הערעור לחלוטין מכל תוכן. לפיכך, גורסים העותרים, כי מבלי שיימסר לעיונם עותק מהבחינה - לרבות פירוט שגיאותיהם וציון התשובות הנכונות, כמו-גם הנימוקים לפסילת התשובות והאסמכתאות התומכות בנימוקים אלו, הרי שנמנעת מהם התשתית העובדתית הנדרשת לצורך הגשת ערר, וכך מתאיינת למעשה זכותם להשיג על הבחינה, על תוצאותיה ועל הליך בדיקתה. 

לשיטת העותרים, זכות הערעור חשובה שבעתיים בעניינם, נוכח הפגמים החמורים שנפלו בבחינה, שבעטיים רק אחוז מזערי מהניגשים זכה לעבור אותה. בהקשר זה מציינים העותרים, בין-היתר, כי בחינה זו הייתה קשה במיוחד, ביחס לבחינות קודמות; כי חלק נכבד משאלות הבחינה עסק בתחום הפתולוגיה, אשר אינו נמנה על רשימת נושאי הבחינה המפורטים בתקנות; כי לעותרים נודע על מועד הבחינה כשבועיים בלבד לפני קיומה, בעוד שהתקנות מורות על פרסום המועד שלושים ימים מראש לפחות; וכי הבחינה נערכה תחת לחץ זמנים בלתי סביר, אשר לא אפשר לנבחנים לבקש הבהרות במהלכה. הפגמים הללו, כמו-גם אחוזי המעבר הנמוכים, מחייבים, לשיטת העותרים, מתן זכות ערעור הוגנת, שתאפשר התייחסות לנימוקים לפסילת תשובותיהם בבחינה.

בנוסף, מציינם העותרים, כי התנהלות המשיבים פוגעת בזכויותיהם לפי חוק יסוד: חופש העיסוק, ואף נוגדת את חובת המשיבים לגלות ולמסור מידע - חובה המקבלת משנה חשיבות מקום שאדם מבקש לערער על החלטתה של רשות מינהלית, שהרי ללא התשתית העובדתית הדרושה, אין כל משמעות לזכות הערעור. לדידם של העותרים, חובת הגילוי חלה בעניינם, הואיל ויש להם עניין אישי מיוחד במידע לצורך הגנה על זכותם הבסיסית לנסות ולשכנע את ועדת הערר לתקן את הציון שניתן להם. כן גורסים העותרים, כי סירובו של משיב 2 למסור את הנימוקים לפסילת התשובות כאמור, מנוגדת לחובת ההנמקה החלה עליו, הן מכוח החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958, והן לנוכח ההלכה הפסוקה.

11.     המשיבים מודים, כי בבחינה נפלו תקלות; ואולם, לשיטתם, הקמתה של ועדת הערר והיישום המלא של מסקנותיה, מרפאים את הכשלים האמורים, ובכך מתיירת העתירה. המשיבים מוסיפים, כי לעותרים לא קמה כל זכות לעיין בבחינה או בתשובותיהם השגויות, ולו יותר להם לעשות כן - ישתבש לחלוטין הליך הכשרתם של אופטומטראים בעתיד; זאת הואיל ומאגר השאלות לבחינות ההסמכה מוגבל ביותר ומשמש את אותן הבחינות בכל השנים, והיות שכל נבחן שנכשל בבחינה יכול לגשת לבחינות נוספות בעתיד ללא הגבלה. משכך, פרסום הבחינה עלול לחשוף את השאלות לעיני כלל הנבחנים, ובהכרח יסכל את מטרת הבחינה - הלא היא בדיקת הידע והכשירות של הנבחנים, לשם שמירה על בריאות הציבור. המשיבים מוסיפים ומציינים, כי טעם זה לאי-חשיפת הנתונים המבוקשים, גם עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 9(ב)(1) לחוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, המאפשרת לרשות ציבורית שלא לחשוף מידע, "אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה".